Как показывают исследования, международный опыт не панацея, и можно создать свой уникальный путь развития партнерства, который мог бы стать примером уже для других стран.
Согласно прогнозам Global Infrastructure Hub, инициативной программы Большой двадцатки по развитию инфраструктурных проектов, к 2040 году мир столкнется с дефицитом инфраструктуры, а разрыв между прогнозируемой потребностью в инфраструктуре и фактическим финансированием составит $15 трлн. Удивительно много, учитывая тот факт, что развитие инфраструктуры может стать серьезным мультипликатором, обеспечивающим развитие экономики надолго после завершения инфраструктурного проекта. Кстати, Казахстан, согласно оценке, уже сейчас нуждается во вливаниях в инфраструктуру в объеме $84 млрд.
Частные инвестиции – тот путь развития, который видится мировым сообществом существенным дополнением к усилиям государств. К такому мнению пришли практически единодушно институты развития в 2015, когда ООН опубликовала свою Аддис-Абебскую программу действий. В ней подчеркивается важность объединения государственного и частного капитала (знаний, опыта, технологий и финансов) для достижения устойчивого развития. Казахстан встал на этот путь еще в 2006 с первым концессионным проектом, хотя формально институт государственно-частного партнерства был заложен много позже – в 2015 с принятием нового закона. С тех пор государство и бизнес сотрудничают в сфере здравоохранения, образования, ЖКХ, транспорта – уже по 566 проектам на общую сумму 1,5 трлн тенге.
Однако, отношение к проектам ГЧП, как и к самому механизму, в стране и в мире неоднозначное. Так, в 2018 Европейский суд аудиторов опубликовал специальный отчет, в котором отмечается, что 7 из 12 изученных проектов ГЧП, реализованных среди стран Европейского союза в период с 2000 по 2014 годы, были реализованы с превышением запланированного бюджета и отклонениями по срокам. Здесь справедливым будет отметить, что замечания аудиторов адресованы не к природе проектов ГЧП, а к недостаточно качественному управлению ими. Тем не менее, как признают аудиторы, проекты показали неплохие результаты на стадии эксплуатации. Другое замечание аудиторов касалось недостаточной проработанности законодательства в области ГЧП некоторыми странами. Казахстан в этих двух вопросах не исключение, но здесь у нас имеются свои особенности.
Инициированные в республике после принятия закона о ГЧП проекты начали постепенно переходить с инвестиционного этапа (привлечение средств, строительство, ввод в эксплуатацию) на этап непосредственного оказания услуг: лечение, обучение, сервисное обслуживание. И на этом этапе как никогда важны систематический мониторинг и оценка реализации проектов – любые отклонения будут отрегулированы с наименьшими потерями, если выявлены своевременно. Но с первыми проектами на поверхность выходят проблемы управления: отсутствие культуры кооперации, отклонения по содержанию, срокам. Хотя даже не это главное, цитируя неизвестного автора: «Плохо спланированный проект требует втрое больше времени, чем предполагалось; тщательно спланированный — только вдвое». Фокусируясь на стоимости проекта (что помимо стоимости объекта включает также стоимость его эксплуатации), регионы теряют в качестве и доступности, которые в свою очередь должны иметь количественное значение. Если на этапе планирования не выставлены соответствующие критерии, то и управлять качеством проекта будет невозможно.
Когда в Королевстве Лесото (86% трудоспособного населения которого занято в сельском хозяйстве) с помощью ГЧП была построена клиника, государственный и частный партнеры определили совместный независимый орган мониторинга. Этот орган ежеквартально проводит аудит на соответствие деятельности частного партнера по эксплуатации объекта ГЧП заложенным в договоре ГЧП параметрам. В его состав вошел консорциум компаний, обладающих опытом в ГЧП, оказании клинических услуг и управлении медицинскими организациями и даже в управлении информацией и технологиями. Более того, этот проект стал примером внесения точечных изменений в методологию оплаты медицинских услуг, что, тем не менее, было не очень удачным, так как частный партнер получил несоразмерные привилегии. К слову, в отечественном законодательстве уже заложены механизмы управления стоимостью – результат непрерывного совершенствования с учетом имеющейся казахстанской и международной практики.
По своей сути, законодательство в сфере ГЧП структурировано таким образом, чтобы его можно было применить для любой отрасли. Однако трудности возникают на теперь уже на уровне отраслевых законодательств. Невозможно частному партнеру окупить капитальные затраты на медицинскую технику через гарантированный объем бесплатной медицинской помощи, ведь там не «сидит» почти ничего, кроме заработной платы врачей. Такая же ситуация с проектами жилищно-коммунального хозяйства, где тариф – давно экономически необоснован и, будучи довольно чувствительным, данный вопрос требует хороших исследований и политической воли. Проекты строительства и реконструкции детских лагерей ограничены не только устаревшими СанПиН, но и необходимостью установления социально приемлемой стоимости путевки. Тем не менее, совместная работа по совершенствованию механизма между государственными органами, а также представителями бизнес-среды и финансовых институтов продолжается. Выработан четкий и прозрачный механизм для реконструкции студенческих общежитий, проработан вопрос с твердым залогом для банковского сектора. На очереди доверительное управление школами и колледжами – практика давно распространенная в мире. Переданные в 1999 в управление частным партнёрам, так называемые, концессионные школы в Колумбии через 6 лет продемонстрировали положительные сдвиги: показатели отчислений из школ снизились, а результаты национального тестирования превысили результаты традиционных школ. От детских садов к школам, колледжам, ВУЗам: системный подход в развитии образования – это лучшее, что может сделать ГЧП в поддержку десятого направления, обозначенного президентом страны.
Для качественного роста и развития механизма ГЧП в нашей стране конечно стоит присматриваться на успешные и на не очень удачные проекты мировой практики. Но, как показывают исследования, международный опыт не панацея, и только совместными усилиями, методом проб и ошибок можно создать свой уникальный путь развития партнерства, который мог бы стать примером уже для других стран.
Автор: Махаббат Исабекова, аналитик казахстанского центра ГЧП
Photo by Adeolu Eletu on Unsplash